第七章财政管理（第6/20页）

显然，16世纪结束之际，官场腐败愈加严重。这不仅仅表现为暴露出来的案件涉及的数额较大，而且表现为案件涉及的范围更广，道德标准更是普遍下降。这些案件中提到的一些数额让人震惊，前文曾提到17世纪早期广东的盐务长官个人收入为30000两（第四章第四节）。同时，京师的仓库收纳人员的职位——名义上不付薪水——变得如此有利可图，以至于每个职位以4000两的价格进行买卖〔48〕。到王朝的晚期，这些职位的出卖已通过契据而正式化了。类似的职位油水稍差，但也可供出卖。据称这种行为广泛存在于各省和各个部门〔49〕。占有这些位置的吏胥们在正式的行政系统内形成了次一级“官僚机构”。他们不可或缺，因为官员们依靠他们得到非法的收入。更为糟糕的是，当时具体行政管理办法与通行的财政规章相互脱离，没有这种非正规职役，政府机构将会瘫痪〔50〕。

大规模水利计划的实施

16世纪，长城的修建是由前线督抚实施完成的，其所用资金与军事费用是合在一起的。长江三角洲的水利工程和浙江沿海的海堤则由地方官员们来主持完成〔51〕。朝廷关注的重点是整治黄河和大运河。通常情况下，这两者合为一项工程。16世纪，工程几乎一直进行，很少中断过五年以上。为此投入大量的资金，已经难以承担，同时，黄河水害不可捉摸。所有这些都明显导致了财政的不稳定。

1528、1565、1578、1587和1595年都进行过大规模的治河〔52〕。在大运河一再为淤泥充塞和被黄河淹没之后，1593年决定在运河中段开挖一条新的河道以避开黄河。由于资金短缺，这项工程停工了好几次。只是到1609年，也即工程开工后十六年，110英里长的水道通航了〔53〕。所有这些建设工程的管理有几个共同的特点。首先是没有编制过详细的预算，虽然事前曾对成本做过一个粗略的估计，但这只含有中央政府提供的基本数额，其他要由地方捐纳来完成。此类工程一般属工部管理，但户部也在资金方面深深地卷入其中。资金的最后分配权掌握在工程指挥者手里。按照原则，指挥者得到一项双重的任命，都御史和专敕大臣。有时他也会加工部尚书、侍郎等衔，但这个头衔仅仅是荣誉性的；它既不损害他作为实地指挥者的自主位置，也不会使他对工部有更大的影响力。

相对于其他事例而言，潘季驯主持的1578年工程的用银记录比较令人满意。此处将加以概述以作说明。1578年夏天，潘的前任卒于任上，由潘季驯开始主持治河一直到1580年初为止。开始时动员了50000名劳力，一年多以后，劳力至少已达100000人。总共塞过大小决口139处，兴建了超过30英里长的新堤，涵洞、拦河坝、减水石坝无不必备。另外还栽过低柳树830000株。如果所有的物料和劳力付以全价，保守的估计也会使成本总额高达白银250万两以上。然而，在潘季驯最后的上奏中，他指出统共用银560637两〔54〕。

为准备这项工程，南方各省的漕粮全部折银一年。其中正额解京以供京师的正常开支。交给工程指挥者的仅是加耗和轻赍银，其他资金来源于开纳事例、盐商报效和南京马价银等小额收入〔55〕。潘季驯还将工程银两积贮淮安府库支收〔56〕。

虽然每个劳力的工价标准定为每日给银0.03两，记载表明他们的工食银实际上来源于地方官府征收的徭役银。那些不能缴纳徭役银的人则亲身应役〔57〕。尽管没有详细资料留存下来，但是可以断定：集中控制的资金实际上是一种补助金，而大部分的经济重担是由地方承担。因此，从中央政府到乡村里甲的所有财政机构全都卷进了这项建设工程，工程指挥者的财政权力成为它们结成一体的惟一因素。在一封给皇帝的奏章中，潘季驯建议：在兴工期间，所有的州县正官都应留在官署中，躬亲料理诸事。佐贰则押夫役亲自赴工。如果有任何疏忽，该司道官即时参呈〔58〕。潘季驯自己也被任命为右都御史。

这一计划的另一个特点是来自中央的那一小笔补助又有许多不同的来源。早在1580年，当这项工程完工的时候，潘季驯建议进行几年的防守工作和二期工程，其必需资金由设在湖州、淮安和扬州地区的盐课司、钞关和抽分场局提供。不过，他估计年需资金不超过30000两〔59〕。

尽管我们对其他年份的建设工程了解较少，但是无疑可以肯定为这些工程筹措资金和征发徭役的方法是相似的。1582年的工程动用300000名劳力，进行了两年时间，朝廷总花费估计只有200000两〔60〕。1565年的工程再次征发役夫300000名，花费700000两〔61〕。实际成本肯定会超过所引数额的几倍以上。1584年，总理河道官为一项小型工程提出了216000两的预算。一位礼部主事对此提出异议，理由是这项预算甚至连实际费用的十分之一也支付不了。他还以自己的亲身经历来说明工程影响所及的地区，一户人家要被要求支付五个役夫的工食银。征发来的役夫还遭受工头的勒索和虐待，一旦役夫逃亡，就要从他们的家乡征发新的劳力来替代他们〔62〕。可以理解，这样的建设工程会给朝廷和地方官府带来了沉重的额外负担。而且，巨大的开支仅仅是问题的一个方面，另一方面则是廷臣和地方官员都缺乏很好实施这些工程的组织才能。